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熊煒:對外貿易緣何與外交政策掛鉤?
2019年10月13日 23:45 來源:《外交評論》(外交學院學報)2019年第5期 作者:熊煒 字號

內容摘要:經貿聯系常被看作是一種雙贏關系,但它具有眾所周知的國內分配效應。隨著全球化的深入發展,國家間貿易關系和經濟相互依賴變得更為重要和復雜

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  經貿關系的“壓艙石”效應爭議與共識 

  經貿聯系能夠促進國家間的友好與和平、給國家創造和平解決爭端的動機和機制這一直是國際關系理論中建立在自由主義假定上的理論和邏輯判斷。關于這一“壓艙石”效應的功能主義理論解釋是經貿關系能夠加強國家間的聯系建立相互依賴的關系從而構建出共同體的機制和集體認同減少國家間的誤解與誤判增加互信從而起到穩定雙邊關系的作用。而更為強調經濟理性的學者則認為經貿關系的“壓艙石”效應關鍵在于建立了對未來經濟收益的穩定預期增加了爆發沖突的成本和機會成本。而且經貿爭端解決的協商慣例和機制可以幫助解決政治爭端政治關系因維護經貿關系的需要而變得穩定從而降低國家間爆發沖突的可能性。 

  然而不少學者質疑自由主義國際關系理論的論斷。現實主義理論家們認為國家的經貿聯系可以成為權力的來源這種經濟領域的權力與軍事領域的權力一樣都能被用作操控國家間政治外交關系的手段經貿強制手段可以服務于國家間對權力的競爭而且同時也是這種永無休止競爭的一部分經貿競爭與沖突往往會增加軍事沖突的危險。比如貿易禁運是經貿關系被國家用于政治目的、加劇國家間緊張關系的手段通過切斷貿易的強制手段迫使對方政府改變政策或是期待增加對方的國內政治壓力以促使政府倒臺而達到改變其政策的目的。但貿易作為外交手段究竟能否有效地影響政治決策大量的實證研究并未發現一致的證據因為作為改變外交政策與外交關系的強制性工具經貿關系是否能夠發揮效力其實取決于對目標國國內利益集團的影響。但反過來貿易關系能夠發揮政治外交關系的“壓艙石”效應也可以通過識別經貿關系的獲利者是何種國內利益集團來實現。 

  盡管經貿聯系常被看作是一種雙贏關系但它具有眾所周知的國內分配效應即一部分人或某些特定利益集團從該國與另一國的經濟聯系和貿易中得到相對更多的收益從而形成既得利益集團。既得利益集團會利用手中的資源影響政府的政治決策以阻止政府實施妨礙有利于其貿易的外交政策從而保證其既得利益不受影響并在可能的情況下進一步增加收益。這些既得利益集團成為經貿伙伴國在外交政策上的國內利益代言人這一機制也被稱為“赫希曼效應”其名稱源自赫希曼對利益集團如何影響政府決策的研究。在國際無政府狀態的假定下國家間的承諾可能無效或不可信國際承諾的可信性和問責其實只存在于國內政治和制度框架中因此一國如在他國有自己的利益代言人則能夠有效地影響他國的政策。所以“赫希曼效應”是一種長期有效的一國影響他國對外政策輸出的機制就如經濟制裁的有效性通常要通過制造目標國國內不滿情緒而當制裁沒有造成一國政府在國內離心離德時則往往無效。同理經貿合作對于政治外交關系的正面效應——“壓艙石”效應如果沒有國內利益代言人的努力“赫希曼效應”也往往難以發揮作用。 

  隨著中國崛起和在世界經濟中的地位迅速上升國際關系學者開始關注中國的對外經濟貿易聯系是否帶來了對他國的政治影響力但既有研究大都遵循現實主義的理解方式將經貿聯系、尤其是非對稱經貿關系看作是“權力”來源仍將國家看作是單一行為體考察通過非對稱經濟相互依賴帶來的一國(中國)對另一國的“權力”表現卻鮮有仔細分析這種影響得以發生的國內機制即中國的對外經貿聯系是否通過有效地形成有力的他國國內利益代言集團而發揮“赫希曼效應”的問題。 

  經貿聯系“赫希曼效應”的因果機制 

  在其經典著作國家權力和對外貿易結構一書中赫希曼探討了貿易如何成為國家權力的來源以及國家如何戰略性地調整貿易結構以追求權力。貿易的“影響效應”增加權力的方法之一就是利用貿易使貿易伙伴國中那些有權勢的集團成為雙邊貿易合作的既得利益者。在赫希曼的論述中既得利益集團是一國戰略性地在貿易伙伴國內有目的、有計劃地制造出來的而且是瞄準那些在政治上具有相對更大權力和影響力的國內集團。 

  隨著全球化的深入發展國家間貿易關系和經濟相互依賴變得更為重要和復雜早已不是赫希曼在60多年前所理解的、貿易可以被一國政府自如運用和戰略性操控以增加其國家權力的情況。此外60年前相比當今絕大多數國家的外交決策機制和實施過程也發生了顯著變化都日益受到數量更多、更為多樣化的國內政治行為體的影響國家使用經貿關系作為政治工具的難度加大。盡管如此赫希曼關于貿易結構和國家間關系的論述在今天看來仍具有相當大的啟發性。貿易具有國內分配效應相當的貿易量而不同的貿易結構對外交關系的影響會有巨大的差別因為不同的貿易結構意味著不同的國內利益集團對雙邊關系的關注他們的行動能力和政治影響力直接決定了外交政策和雙邊政治外交關系的變化和穩定。在全球化時代由經濟邏輯發展形成的貿易結構會帶來國內政治互動并最終影響雙邊關系的穩定或變化我們可以把這一過程稱為當代國際關系中的“赫希曼效應”。 

  ()“赫希曼效應”雙邊經貿結構和國際政治關系 

  與赫希曼的初衷以及部分現有研究對貿易結構和國家間關系的理解有所不同本文的“赫希曼效應”把貿易結構看成是外生的即由經濟邏輯與需求決定而不是在政治需求和權力追求目標下由一國戰略性設計和發展起來的貿易結構。我們并不否認貿易結構實際上或許部分是外交戰略的產物但在本文中對此不予進一步探討。我們之所以沿用“赫希曼效應”一詞源于赫希曼對利益集團的分析和強調而觀察貿易結構所產生的利益集團及其政治影響是本文解釋貿易合作的“壓艙石”作用是否得以發揮的邏輯和實證關鍵。盡管有關貿易與國際政治的宏大理論爭論通常可以以研究范式劃界大致分為“自由主義”與“現實主義”兩個陣營但本文的分析路徑不屬于其中任何范式而是從多元政治主體的偏好、集體行動和政治體制的加總效應來解釋外交政策的輸出結果。 

  “赫希曼效應”得以發揮在邏輯上需要一系列前提假定。第一無論是作為個體或群體國內政治行為體均為經濟理性行為體即更偏好那些使他們獲得更多經濟利益的政策和對外關系。第二在程序、制度上和過程中外交政策制訂并非是國家作為單一行為體根據抽象的、整體的“國家利益”對國際環境的反應過程相反外交政策制訂過程是對國內利益的某種加總和平衡深受國內政治中各行為體互動的影響。第三外交政策決策者不追求對抽象的“國家利益”——國家短期或長期生存幾率——實現收益最大化而是要最大化其作為政治家的“政治生存幾率”即確保政治家個人或其政黨繼續執政幾率的最大化。第四政策分配的效應使相關個人或群體追求對該決策發揮更大的影響從而保證(得利者)或改變(失利者)政策。     

  對外貿易之所以和外交政策掛鉤正因為國際貿易其實是一個高度政治化的經濟領域能夠帶來國內分配效應。經濟開放和市場擴大可以增加國民整體福利但增加的福利在國內不同人群之間的分配并不平均而且總體增加的福利也容易掩蓋一部分人由于貿易開放而利益受損的現象。由此盡管從經濟學的觀點來看在總體福利變化上貿易開放總是優于貿易保護但貿易帶來的國內分配效應使得實際的貿易政策遠比經濟學理論更為復雜它是一個得益者與受損者之間的政治博弈以及政治體制面對沖突時的政策偏好和各種利益進行加總平衡的政治過程和結果。當一國與他國進行貿易貿易所帶來的利益不僅在兩個貿易伙伴國之間有著分配效應即使在兩國均從貿易中獲利的普遍情況下也存在收益的分配問題。同樣貿易會在國內造成收益分配不均一部分人群從貿易中獲益更大而另一些人群的利益可能受到貿易的損害這是國際政治經濟學的基本共識和“政治”介入國際貿易的最重要原因之一。 

  ()對外貿易如何發揮“赫希曼效應” 

  就外交政策而言通過貿易得利更多的個人和集團希望雙邊經貿關系不受政治因素的影響或者被用于外交政策工具從而影響正常的貿易活動。在雙邊政治外交關系受到外部沖擊時得利者希望雙邊政治關系不要影響經貿關系而當貿易結構確實遭受政治關系影響時這些得利者則有動機影響國內政治決策促使政治家控制雙邊政治外交關系的波動幅度并盡快結束波動。 

  貿易結構和貿易伙伴的政策影響經貿關系與政治關系之間的關聯程度。在雙邊貿易中戰略性產品如能源、食品等與政治關聯大貿易產品替代性越低貿易依賴越大貿易伙伴也就越容易將貿易與政治掛鉤以獲得外交影響力。國家與其貿易伙伴的貿易結構決定了貿易受政治關系影響越大得利行業對雙邊政治關系關注越密切從而也更有動機動員政治資源來確保雙邊政治外交關系的穩定。得利群體使用政治影響力來保障雙邊政治外交關系的穩定性其動機的強烈程度取決于貿易結構與政治外交關系的勾連以及貿易結構中出口市場或進口來源的可替代性大小等因素。 

  得利群體的政治影響力取決于兩個因素群體的集體行動能力和特定政治制度賦予不同群體的政治權力。對特定群體來說穩定的雙邊關系和外交政策是公共產品即作為個體的得利者、甚至作為某一行業的得利者可以不動用政治資源、不付出成本而享受由其他集團爭取到的穩定的雙邊政治外交關系而理性行為體在面對具有公共產品性質的行動目標時都面臨集體行動的困境只有那些比較容易克服“搭便車”問題的群體才能夠成功爭取到公共產品否則公共產品則面臨無人提供或提供過少的問題。一般認為同質性高、已經具有其他利益勾連、具有固定組織機構、群體成員規模較小以及擁有關鍵群體的群體比較容易克服集體行動困境。在對外貿易問題上普通消費者通常是貿易的得利者但普通消費者群體往往過于分散缺乏足夠的聯系且異質性高因此國家的對外貿易政策一般很少體現普通消費者的利益。相反工會、商會、農協等群體卻具有更強的克服集體行動困境的能力而且也掌握更多資源以影響國家的對外政策。 

  而政治體制是對具有政治權力個體的偏好進行某種加總的過程和機制不同的政治體制賦予不同的群體以不同的影響政治的能力比較政治學長期積累的研究和理論表明選舉制度、立法機構、官僚機構等因素在其中發揮著關鍵作用。雙邊政治外交關系的決策機構一般是行政機構和立法機構在西方國家均為選舉產生因此選舉制度、對行政和立法機構能夠產生影響的院外游說集團、競選資金的募集制度以及行政與立法機構之間的關系等因素對于得利集團發揮政治影響力都十分重要。 

  雙邊貿易結構比貿易量更為重要因為貿易結構決定了“赫希曼效應”發揮作用的兩個前提條件——雙邊貿易的受益人群和貿易關系與外交政治關系的勾連程度而后者又影響前者運用自己的政治經濟社會資源來穩定雙邊關系的動機強度。如果貿易結構中的產品比較容易受雙邊外交關系變化的影響相關利益集團則會通過政治途徑穩定外交關系進而穩定經貿關系這就表現為經貿關系起到“壓艙石”的作用。反之如果在雙邊貿易結構中貿易產品不容易受到政治沖擊那么利益集團并不需要通過影響雙邊政治外交關系來保證正常貿易當雙邊政治外交關系惡化或遭受較大沖擊時受益于貿易的群體也沒有動機來改善雙邊關系。在動機強烈程度既定的情況下貿易是否能夠起到外交關系“壓艙石”作用取決于貿易獲益群體對本國外交的政治影響力。當受益人為散落在整個社會的個體缺乏必要的組織或組織的成本很高他們很難克服集體行動困境以形成集中的利益因而其訴求在政治上無法得到滿足。相反一些貿易產品的獲利者集中在某一地區或某一行業他們通過現有的組織能夠以較低的成本克服集體行動困境在政治上則能發揮更大作用影響一國外交政策。另外如果國家的政治體制給予受益群體以更多的影響外交、立法和政治決策的渠道和能力“赫希曼效應”更容易得到發揮。 

   

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