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西方國家高等教育質量保障的法律規制及其啟示 ——基于國家與社會互動關系的視角
2019年10月14日 15:51 來源:《高等教育研究》2018年第12期 作者:姚榮 字號
關鍵詞:高等教育質量保障;法團主義;多元主義;法律規制

內容摘要:以美國為代表的英美法系國家則傾向于采用行業自律模式,通常將高等教育質量保障機構看作非營利性組織,并要求其遵守普通法上的一般義務。中國高等教育質量保障的法律規制,須恪守合法性邏輯,促進高等教育質量保障“分類規制”。

關鍵詞:高等教育質量保障;法團主義;多元主義;法律規制

作者簡介:

  作者簡介:姚榮(1990- ),男,江蘇泰州人,南京師范大學教育科學學院講師,管理學博士,從事教育法律與政策研究。江蘇 南京 210097

  內容提要:由于對高等教育質量保障機構獨立性的理解差異,西方兩大法系國家在高等教育質量保障的法律規制中采取了截然不同的模式。以德國為代表的大陸法系國家主要實行國家規制模式,傾向于將高等教育質量保障機構視為相對獨立的(準)公共機構,并將其納入公法規制的范疇。以美國為代表的英美法系國家則傾向于采用行業自律模式,通常將高等教育質量保障機構看作非營利性組織,并要求其遵守普通法上的一般義務。中國高等教育質量保障的法律規制,須恪守合法性邏輯,促進高等教育質量保障“分類規制”。

  關 鍵 詞:高等教育質量保障 法團主義 多元主義 法律規制

  標題注釋:國家社會科學基金(教育學)青年課題(CIA180271)。

  中圖分類號:G649.1 文獻標志碼:A 文章編號:1000-4203(2018)12-0086-12

  一、問題的提出

  得益于獨特的市民社會與院校自治傳統,以認證制度為代表的高等教育質量保障體系最初在美國發軔。受新公共管理運動以及全球政治經濟競爭的持續影響,高等教育質量保障體系作為一套制度開始在全球擴散。當然,受政治制度結構與高等教育治理傳統等諸多因素的影響,不同國家對高等教育質量保障體系的設計存在一系列深層次差異。薩瑞克等學者認為:“一種主要的質量評估類型主要存在于歐洲大陸以及那些依然將大學視為公共服務部門的國家和地區。在這些地方,人們已經認識到質量改進問題,但國家仍然是高等教育質量的主要監管者。另一種以美國為代表。在這種類型中,國家的任何管理都被認為是過度的,質量評估更傾向于采取市場的形式。”[1]也有學者明確指出:“認證在美國是自愿產生的,而在歐洲則成為強制性的。”[2]由此可見,有關學者將高等教育質量保障體系區分為歐陸模式與英美模式。前者強調公共服務質量的改進與提升,后者則將高等教育質量置于市場選擇的邏輯之中予以審視。

  在既有研究的基礎上,本研究基于國家與社會互動關系的視角,將大陸法系與英美法系高等教育質量保障的法律規制模式分別概括為法團主義①主導下的公法規制模式和多元主義影響下的普通法規制模式。受法團主義傳統的影響,大陸法系的國家和地區大多將高等教育質量保障機構視為具有自治地位的行政實體或準公共機構,與此相應的糾紛往往被視為公法爭議。公法學界對高等教育質量保障議題的關注,總體上聚焦于學術自由、大學自治與國家監督之間關系的協調。作為教育行政監督的方式,高等教育質量保障是否對學術自由與大學自治構成侵害,成為大陸法系國家和地區大學法研究的新興議題。[3]而受多元主義傳統影響的英美法系國家和地區,則與此迥異。在英國,高等教育質量保障署(Quality Assurance Agency for Higher Education,QAA)作為獨立的評估機構,具有私法意義上慈善公司法人的法律地位。作為受《慈善法》(The Charities Act)和《公司法》(The Companies Act)雙重規制的非營利性組織,其須遵循普通法的一般原則并履行相應的義務,并受到“私法自治”傳統的深刻影響。[4]此外,包括教學質量與學術標準在內的高等教育質量,屬于教育合同的重要內容。[5]當學生對教學質量不滿時,作為高等教育消費者的學生甚至可以基于其與高等教育機構之間的合同關系,向獨立裁決者辦公室(Office of Independent Adjudicator,OIA)乃至法院尋求權利救濟。[6]值得一提的是,普通法規制模式的適用在同屬英美法系的國家和地區內部,也存在差異。例如,英國高等教育質量保障體系的建構與監管型國家(regulatory state)的興起緊密關聯,胡德等學者就將高等教育質量保障機構開展的質量監管活動理解為“政府內監管”的一部分。②與英國不同,美國始終將高等教育領域的認證機構視為非營利性組織或私人實體,并拒斥國家規制的介入。[7]

  二、法團主義與大陸法系高等教育質量保障的公法規制

  相比于英美法系,大陸法系國家和地區高等教育質量保障的興起較晚。直至20世紀80年代,以法國為代表的歐陸國家才開始逐漸引入高等教育質量保障機制。其中,德國直到20世紀90年代初期才開始討論教學與學習的質量問題。傳統上,以取得大學教授資格的程序作為進入學術世界的儀式,被視為德國高等教育質量保障的有效方式,這是一種建立在內部及同行評價之上而免受外力影響的方式。此外,在德國還有一種迷思,即認為所有的大學都一樣好。因此,直到20世紀90年代,德國高等教育界所盛行的信念依然是,學術研究自有其內在的質量保障機制,身為學術工作者,原就具有努力求取學術表現的內在動力。在學術自由的前提下,過去高等教育中的教學只在某些層面上受到監督,如有關教師義務的規定以及“考試規章”中對于國家考試的規范等。[8]然而,在20世紀80年代末,受新公共管理運動以及博洛尼亞進程的影響,大陸法系國家開始將高等教育質量保障制度作為強化大學自治績效責任邏輯以及建立歐洲高等教育質量保障網絡(European Qualification Assurance Network,EQAN)的特定方式。

  受國家與社會之間法團主義關系模式的深刻影響,大陸法系國家和地區的高等教育質量保障始終被嵌入公共服務體系之中,且被賦予增進與保障公共利益的規制功能。早在20世紀80年代初就有學者指出,質量保障這些明顯中立的現象隱藏了高等教育領域中權力和影響力的戲劇性變化,“對于大多數歐洲國家而言,高等教育認證中存在的最大問題在于,這些國家普遍將高等教育視為國家事務或公共服務。因此,高等教育認證的引入,實質性地強化了國家的影響力”[9]。

  1.相對獨立的(準)公共機構:大陸法系高等教育質量保障機構的法律地位

  正如布倫南和沙赫所指出的,“大多數歐洲認證機構是由國家政府建立的,雖然它們通常被設計為具有一定的自主權,但這種自主權是否在實踐中起作用依然值得討論。關鍵問題在于認證機構在法律框架內成功承擔自主角色以開展活動,或者其自主權是否也包括有關使用評估的方法論問題”[10]。此外,一項關于歐洲高等教育質量保障機構的調查顯示,“29個這樣的機構中,15個擁有獨立的法律地位。然而,20個機構的大部分或者所有的資金來自國家(弗雷澤,1997)。作為高等教育與國家之間的‘緩沖機構’,高度的獨立性對于這些機構的成功是非常必要的。但是,不管它們的法律地位的形式和資金的來源是什么,在建立質量機構的背后,其驅動力幾乎都是政府的關注和議程。即便是建立機構背后的行動來自高等教育,那也是為了避免政府建立自己的機構而采取的先發制人或自衛的行動。無論如何,‘獨立’這個術語的意義和重要性,在不同的國家和傳統中有所不同。事實上,歐洲許多國家的政府與高等教育各個方面的官僚有著密切的聯系,發現他們其實也涉及質量管理其實并不意外”[11]。

  以德國為例,其認證系統表現為雙層階梯(two-tier)結構,位于頂層的是國家認證委員會,認證代理機構處于下一層。其中,國家認證委員會具有基金會的法律地位,其下屬的德國專業認證基金會不是聯邦政府或州政府的附屬機構,而是一個獨立于政府的公法法人,獨立運營,可以向相關機構征收費用。同時,作為公法法人,基金會需要接受所在聯邦州的法律監督。而德國認證、資格與質量保障機構(ACQUIN)等認證代理機構則大多具有公益協會的法律地位,以保障其自治性與公益性。[12]值得指出的是,“認證代理機構可能是獨立的,而認證委員會不是。在許多方面,認證委員會都受到德國各州文教部長聯席會議(the Standing Conference of the Ministers for Culture and Education of the German States)政策的約束。聯席會議負責德國教育政策的制定和規劃,是認證委員會的主要出資者。此外,聯席會議的代表構成了半數以上的認證委員會指導委員會(the Steering Committee of the Accreditation Council)成員。認證委員會采納聯席會議的決議,并將其納入對認證代理機構工作具有法律約束力的框架性規定(forge them into legally binding framework regulations)中。從某種意義上而言,德國高等教育認證體系變革的歷史,深刻地表現為認證委員會反對聯邦政府規制行動、爭取認證體系獨立性與自治性的持續博弈過程。在實踐中,認證委員會夾在權力日趨增強的聯席會議和相對自主的認證機構之間左右為難”[13]。盡管德國是少數幾個允許質量保障機構在國家范圍內相互競爭的國家之一,但其高等教育認證體系依舊受聯邦政府的實質性管控。[14]

作者簡介

姓名:姚榮 工作單位:南京師范大學

課題:

國家社會科學基金(教育學)青年課題(CIA180271)。

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:畢雁)
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