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治理理念的三種思想路徑
2020年01月09日 09:41 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:李泉 字號

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  治理理念在20世紀90年代早期的興起是世界范圍內政府再造運動的重要進展,其目標乃是塑造政策議程并提供前瞻性的指導方案。當這一新興的政治觀念在20世紀90年代中期被介紹到中國政治研究中時,中國政府正在經歷一場深刻的制度變革以回應民眾對法治、責任和透明等方面日益迫切的要求。隨著西方著作的引進和吸收,治理本身的概念內涵和理論結構的本土化進程也逐漸加快。因此如何理解該理論在中國轉型時期的適應性,以及對其重塑本土政治思維的作用方面進行考察,已經成為重要的研究課題?;仡櫩鐚W科的治理文獻,可以辨識出治理理念的三種獨特的思想路徑,并發現每種治理分析路徑的優勢與缺陷。與基于市場和網絡的治理視角相比,以國家為中心的治理方案不僅可以成為分析中國轉型政治的現狀與發展方向的有益框架,而且有助于將治理理念發展成為中國轉型國家語境下本土化理論的表達形態。 

  市場治理視角 

  市場視角的主要特點是將市場及其結構作為理解國家與政府治理的原型。在其看來,由于現代的公共部門正在面臨與私營部門相似的管理和產品分配難題,所以那些在商業管理中行之有效的方法和技術可以也應當被借鑒到公共管理領域中。作為連通傳統上彼此分別的公共與私人領域的市場概念,通常是指一個允許不同自利者彼此競爭或合作來謀求各自目標的場所。所以,首要的治理問題便是如何建立起一個有效的機制來動員這些主體彼此合作以解決共同面對的難題。 

  治理的市場視角的主要思想資源來自于經濟學理論。20世紀70年代以來,公共選擇學派將微觀經濟學理論拓展到分析公共事務方面。這一學派的學者假定在公共組織中工作的人們同樣會受到自私天性的制約,這將導致他們的行為模式類似于市場中進行交易的個體。他們的研究發現,由于壟斷了決策過程中的信息資源并享受著相對穩定的職業保障,行政官僚往往比立法者具有更大的決策權力,而自利的天性又會促使他們利用權力來擴張官僚系統且以犧牲公共利益為代價來滿足部門利益的最大化。因此,為了維護公民的權益和公共利益,最有效的辦法就是削弱這些行政人員在政策制定中的決定性地位。 

  市場視角最重要的應用領域體現在政府結構和人事管理方面。在市場觀點看來,政府最嚴重的治理問題源自其龐大的規模和復雜的結構,即傳統上大型壟斷式的政府部門很難應對不斷變化的環境因素(如市場信號)。因此,改革者們建議有效的變革方案就是分散政策制定的權力并創造出大量競爭性的小型機構來分解原先較大的部門。在人事管理方面,市場思路的支持者對政府在其工作人員的錄用、晉升和評估方面的制度僵化表示不滿。他們認為這些制度缺乏足夠的激勵使官僚服務于公民需要,更無助于在公共服務中培植富于創新和進取的企業家精神。他們建議通過建立彈性的工資制度使公務員的收入與其績效水平聯系更加緊密,這樣便可以使其更加重視公共服務的質量并對其承擔責任。簡言之,新型政府的主要角色應是“掌舵”而非“劃槳”。 

  縱觀作為一種分析視角的市場模型在理解治理理念方面的特點,可以發現它有效地將人性中的自利取向作為分析治理問題的個人主義基礎并強調其應作為治理理念建構的起點。此外,它還為發展出在復雜條件下提高治理水平的技術工具作出了貢獻。但市場模型的缺陷也很明顯:由于將治理問題簡單還原為公司治理和商業交易活動,它在很大程度上模糊了政治學與經濟學的理論邊界,也因此忽視了政治制度和機構的獨特性。更加重要的是,它將權力結構簡化為市場意義上的資源分配,從而難以充分解釋特定環境下權力運作的具體邏輯和規律。 

  網絡治理視角 

  第二種思考治理問題的視角深深植根于政治科學中的政策研究領域。這種觀點認為現代社會中公共政策的制定和執行越來越依賴于國家與社會領域內多元主體之間的雙向互動。這便意味著國家或政府在某種程度上嵌入到網絡狀的政策環境中并必須通過與其他社會團體進行合作才能達到治理的目標。學者們將這些現象定義為“新型治理”或“現代治理”,認為其主要的特征是“自我組織的組織間網絡”的形成。治理也因此成為一個系統層次的概念,指的是由多元參與者進行協同決策時的特定結構和過程。 

  這一思路的發展得益于政策網絡研究的進展。它見證了從地方政府研究到地方治理研究的轉型。在英美等國20世紀70年代出現的地方治理運動中,學者們提出應當重新評價地方政府在城市政治變革中的角色。他們發現地方政府在執行經濟或社會政策過程中常常受制于與各種類型的組織進行合作的強大壓力,而同時一些具體的市民組織及其網絡在政策議程設定中發揮著越來越重要的作用。因此,他們主張使用“治理”這一新的概念來描述這種在微觀環境下提供公共服務的新形式,認為其主要特點就是從地方政府到各種社區組織對公共政策的全面參與。 

  在分析治理問題方面,網絡思路首先意味著對政府治理環境的重新確認。根據“權力互賴”的概念,任何投身于集體行動的組織都需要借助其他組織的力量來進行資源交換并合作達成共同目標,這便要求網絡參與者建立起一種彼此信任和基于規則的互動模式。此外,這一概念還意味著由于治理是一個典型的互動過程,所以不論是公共組織還是私人組織都很難具備足夠的資源和能力來單方面解決問題。如果這是對政府外部治理環境的真實描述的話,那么政府便需要新型的管理工具和技術來實施有效的引導而非采取傳統的直接命令或干預方法了。在具體的治理實踐中,政府首先可以利用諸如立法或財政等物質手段來塑造網絡參與者之間的互動結構及其游戲規則。此外,政府還可以憑借勸說等手段來影響其他參與者的行為,進而達到影響政策產出的目的。 

  綜上所述,基于網絡的治理視角在理論闡釋方面的優勢在于,使我們更加關注此前被政策研究忽視的多樣的社會組織與團體在政策制定過程中的作用。同時,它也提醒我們現代政府遠不是想象中的一部結構嚴密的國家機器,在處理現實的公共事務時,它其實受制于許多內部和外部的環境壓力。因此,一個以網絡為中心的治理觀有助于對多層級的政府在復雜的政策環境中所面臨的機遇與挑戰進行系統的分析。然而,這種途徑正如此前的市場視角一樣也有其自身的缺陷,因為它同樣無法提供一個對公共部門的完整理解。它傾向于夸大外界因素對政府處理公共事務方面的影響,因此片面地將政府的角色簡單界定在國家—社會的互動關系中。與此同時,它在解釋政府內部的治理機制及其對政策的影響方面也乏善可陳。 

  國家治理視角 

  第三種治理視角來自國家主義的觀點。持這一看法的學者認為治理就是指政府做事的方式,因此將國家作為中心應是探討治理問題的最佳途徑。這一視角假定,現代民族國家及其機構在很大程度上仍然是治理的主導力量,其在目標設定方面的重要作用仍是達到有效治理的關鍵因素?;诖?,國家視角的學者爭論說盡管市場或網絡正在成為流行的治理結構,但充分理解治理問題的關鍵仍將是政府組織以及其在結構和功能方面的變化。這種以國家為中心的治理觀可以追溯到文藝復興時期的馬基雅維利的著作。作為現代政治科學公認的創始者,馬基雅維利首先開拓出了一條以科學的和價值中立的方式研究國家的途徑。根據這種現實主義立場,任何具有政治勸說性質的思想或理論都應受到嚴格的考察,即它們對國家治理的結構和過程會產生怎樣的影響。 

  國家主義視角的一個重要特點就是堅持以批判的和整體性的方法來考察政治理論或學說。因此,在理論層面,它能夠提供一個有效的工具來發掘出治理理念潛在的政治含義。學者曾觀察到當代作為網絡治理的行政理論框架傾向于模糊國家與社會以及國家內部立法和行政部門的傳統界限,因而對一直以來被作為憲政民主制度核心要素的政府組織的公共性以及傳統的權力分立與制衡體系構成了威脅。此外,由于國家視角能便捷地與組織理論結合并借此將公共部門視為一種特定組織類型來研究,它因此能夠幫助學者建立起一套具有操作性的指標系統來分析不同治理模型在具體實踐中的內容和形式。例如,彼得斯就曾區分出四種在政府變革時期涌現出來的治理模型并在結構、管理、政策制定和公共利益方面對其各個模型的特點加以勘定。在另一項研究中,林恩等三位學者發展出一整套包含制度、管理和技術三個層次的治理分析框架,來針對不同學科和領域中迥異的治理理念進行歸納總結。由此可見,國家視角的這一特點使其尤其適合于對治理理念進行實證與比較研究。 

  縱觀國家路徑的理論特質可以發現,它對將國家作為有意義的治理理念焦點給予了持續的關注,特別是將其看作是在變動環境中穩定的治理結構和有規則的政策過程的主要維系者。它也提醒我們,對治理理念的完整理解需要對其適應一個政體基本治理原則的能力進行冷靜客觀的分析。換言之,對一個政治系統和政治文化的處境化理解將有助于我們分析治理理念的特質,因為它會使我們對那些帶有說服力的治理原則及其可能對國家治理造成的影響保持警惕。顯然,這些特點都使國家視角適用于一項在中國轉型政治背景下針對治理理念的深入研究。 

  同樣值得指出的是,在理論層面,這一視角傾向于將特定政體的原則整合進對治理理念的分析中。而在現實操作中,大多數的研究都是在探討治理理念與憲政民主政體內各種政治價值與原則之間的關系。目前仍然少有研究致力于分析治理理念在非民主政體背景下的適應性及其對理論形態本身可能造成的影響。因此如何辨別和解釋在一個像當代中國這樣的轉型政治系統中的治理理念的邏輯,便成為一個有待解決的問題。同時,如何運用本土的政治學與公共行政知識來探索這一特定理論形態的處境化含義,也因此成為了一個開放性的問題。 

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作者簡介

姓名:李泉 工作單位:中山大學政治與公共事務管理學院政治科學系

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