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機構改革的邏輯:從政府自身建設到國家治理體系現代化
2020年01月10日 16:33 來源:《華南師范大學學報:社會科學版》(廣州)2018年第6期 作者:李瑞昌 字號

內容摘要:

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作者簡介:

 

  作者簡介:李瑞昌,湖南岳陽人,管理學博士,復旦大學國際關系與公共事務學院教授,博士生導師。

  內容提要:改革開放以來,黨和國家機構改革遵循著從政府自身建設到國家治理體系與治理能力現代化的邏輯,走出了一條從最初“瘦身”到“轉身”,再到“強身”,到而今的“健身”的改革路徑。隨著機構改革的深入推進,政府概念從狹義的政府轉向廣義的政府;改革范圍擴大到黨政軍群機構;改革的目標演變為國家治理體系和治理能力現代化。其中,國家治理體系現代化,既強調體系整體化又突出功能部門化;國家治理能力現代化,既注重決策力信息化更重視執行力整合化。目前,盡管黨和國家機構改革面臨著諸多困難,但是,改革策略正在不斷增加,改革進程正在不斷推進,社會生活互聯網化和政務工作的信息化為改革成功提供了不竭的動力。

  關 鍵 詞:政府自身建設/國家治理體系現代化/機構改革/邏輯

  改革開放以來,黨中央部門已經集中進行了四次機構改革,國務院部門集中進行了七次機構改革。①與以往每次機構改革不同的是,2018年的改革是將黨和國家機構一道聯動改革的,不僅僅是行政機構或者執政黨機關改革,而是黨政軍群機構同步推進。那么,這次機構改革與前七次改革有何關聯呢?它們是否有著共同的改革邏輯和線索呢?這些改革又發生了哪些變化?這些變化又有何種深層次含義呢?本文試圖從宏觀層面回答這些問題,并指出此輪機構改革可能遭遇的難點。

  一、“政府自身建設”的任務變化

  任何改革都是服務于現實需要的,是對時代大戰略的回應,也是對現存問題解決的戰略選擇。1982年,改革開放偉大事業開啟后首次起步的機構改革,基本議題是精簡機構精簡人員,核心要義是經濟體制改革的行政呼應。然而,真正影響到后續二十余年的政府改革卻是1988年和1993年的機構改革,即改革開放以來的第二、三次機構改革。這兩次機構改革有三個標志性的內容:其一,黨的中央部門改革和政府機構改革同時進行,同步推進;其二,突出了“政府職能轉變”,已經不再是簡單地為了精簡機構精簡人才而減機構減人員,而是根據經濟體制改革進程轉變政府職能,削減不適合經濟改革需要的機構,增加適應經濟體制改革要求的機構;其三,將機構改革的主要對象瞄準為“行政機構”或“政府機構”,即加強政府自身建設。這三項標志性內容直接指引著后續多次政府機構改革和相關的制度建立,如公務員制度的建立等。

  1998年進行了第四次機構改革。這次機構改革重點依然是減少機構和精簡人員,且精簡人員的力度之大史無前例。據統計,到2002年全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。而從職能轉變來看,盡管1994年確定要建立社會主義市場經濟體制,但是,對市場經濟體制認識并不清晰,也導致尚不清楚政府職能將轉變成什么。于是,當時政府職能依然是劃分為政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能,因而,轉變政府職能被定為職能行使方式發生變化,即從重視微觀管理向重視宏觀管理轉變,從注重直接管理向間接管理轉變,從政府管理向行業管理轉變等。

  到了2000年,黨中央和國務院用“政府自身建設”重新思考政府改革的問題。此后,“政府自身建設”作為獨立章節頻繁出現在國務院年度政府工作報告和黨代會報告之中?!罢陨斫ㄔO”包括哪些內容呢?在過去十余年的黨代會報告和國務院年度工作報告中并不清晰,分析這些報告里的“政府自身建設”的內容,時常是五花八門、包羅萬象,尤其是國務院年度工作報告中往往規定的是具體任務,如建設政府網站、改革審批制度等等。通過對2000-2017年國務院年度政府工作報告中“政府自身建設”方面的關鍵詞聚類分析,可以發現,國務院提到的“政府自身建設”涉及的內容主要包括:“行政機構改革”“政府職能轉變”“依法行政(或法制政府)”“廉潔政府”“反腐倡廉”“改善機關作風”“信息化”“政府服務”“效能建設”“績效管理”等。如果繼續進行聚類抽象,可以用“依法行政、政府職能轉變、績效管理和作風建設”四個方面涵蓋“政府自身建設”的內容。

  應該說,這四個方面的內容建設始終圍繞著“政府職能轉變”而展開,精簡機構只是改革的表象,政府職能和職權刪減才是實質。至于人員的精簡、崗位的調整和職位職級的變動,在2000年后的歷次機構改革中已經不是重要任務了。2002年召開的中共十六大從更小的類型分類提出了政府有四項職能,即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務,從而,使得政府職能轉變取得了重要突破。這種政府職能劃分方式直接影響到2003年的第五次及其后的歷次機構改革,到十八屆三中全會調整為“宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務和環境保護”五項職能。一旦政府職能被明確、具體地表達出來,圍繞職能而展開刪減、調整、加強或弱化某些機構就有了基本的依據,職能轉變開展起來也順利得多了。

  2008年機構改革伴隨著行政審批制度改革、經濟調節職能改善而展開。2013年的機構改革則是伴隨著放管服改革、加強市場監管職能而持續行動的。這兩次機構改革盡管還是強調“轉變政府職能”,但已經不再是談“政府職能從何種職能轉成什么”或“政府職能行使方式轉變為何種”了,而是落實到具體任務上了。也正因如此,“政府自身建設”開始有了明確內涵,即依法行政、轉變政府職能和社會民意。由這三個方面構成了政府自身建設的基本框架,并在這個框架下開展“政府自身建設”的具體內容,如依法行政方面突出法治政府,又如社會民意方面強調人民滿意和獲得感之類的。從此,“政府自身建設”的任務既有范圍上的規定性又有了內容上的豐富性。從另外一個側面也可以發現,抓住“政府職能轉變”這個關鍵之后,我國的“政府自身建設”也開始呈現出新趨勢,如從最初的政府“瘦身”(減少機構編制)到政府“變身”(政府經濟職能從微觀管理向宏觀管理換了面孔),再到“強身”(加強政府的社會管理、公共服務職能),正在邁向“健身”(優化黨和國家治理體系和治理能力)。而“健身”正是2018年黨和國家機構改革的重點所在。

  二、國家治理體系現代化過程中的改革創新

  2018年2月28日,中共中央十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》;隨后,3月18日十三屆人大一次會議通過了《國務院機構改革方案》。兩個方案拉開了黨政軍群機構全面改革的大幕。從政治背景上來看,這是我國從改革開放向全面深化改革和全方位開放的關鍵時期;從社會背景上看,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。就經濟背景而言,我國正進入高質量發展的現代經濟體系建設時期。站在政權建設角度,這是吹響了加快國家治理體系和治理能力現代化的總號角,全面回應新時代中整個政權體制運行遇到的新挑戰、新要求。所有這些,都同黨和國家機構設置、職能配置、履職能力密切相關,都需要通過深化黨和國家機構改革來回答。②因此,“建設一個什么樣的適應中國特色社會主義新時代要求的黨和國家機構職能體系與怎樣建設機構職能體系”成為這次黨和國家機構改革的總命題。

  構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系是此輪黨和國家機構改革的目標,也是國家治理的組織基礎。既要完善保證黨的全面領導的制度安排,又要著眼改進黨的領導方式和執政方式,切實增強黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力③,這是新時代深化黨和國家機構改革的總目的。那么,怎樣創新建設適合新時代要求的機構體系呢?從此前已經公布的政府機構改革方案,可以發現以下兩方面的舉措:黨政關系大調整和政府機構大變革。

  從黨政關系大調整來看,此次機構改革是全面加強黨對機構改革領導和對國家事務的領導。機構編制是政黨的重要執政資源,政治性和政權性是機構編制工作的本質特征。黨和國家機構改革是機構編制工作的重要內容,改革方向和原則至關重要。因此,堅持什么樣的改革方向、遵循什么樣的改革原則,決定著改革的性質和最終成敗。自1988年黨的十三大之后,盡管每次機構改革的啟動依然由黨代會所決定,但是,改革的內容基本上還是“政府自身建設”,黨的機關、人大機關、政協機關、軍隊機關、事業單位組織和群眾團體組織等改革較少,甚至常常成為政府機構改革分流的收容器,即刪減的政府機關換牌變成事業單位,精簡出來的機關公務員搖身一變為“參公”事業單位的領導。黨的十九大確定了“黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的”,重回到“黨政職責分工”的新時代。于是,不僅避免了前幾次“黨政分開”下行政機構改革而其他機構擴張的怪象,而且也避免了黨領導機構決心不夠的掣肘。既然黨是領導一切的,就必須要將一切使用公權力、耗費公共財政的機構納入到改革范疇,從黨的機構自身開始,減少公共權力對市場的過度干擾,降低公共財政中管理費用支出,提升公共機構的運行效率和行動能力,這才是黨和國家治理體系現代化的目標所在。

  當然,要實現上述目標,必須要有堅強的領導力量,畢竟改革所觸及的權力和利益深度和難度前所未有。對目前中國而言,只有中國共產黨不僅有能力領導政權的其他機關改革,而且有勇氣進行自身革命?!包h政分開”的時期,黨時常成為事實上的自我利益維護者,改革政府機關多、改革自身少;整個公共財政中管理費用沒有降下來,各類機關運行的效率沒有升上去。因此,“黨政職責分工”的機構改革方式,無疑體現了執政黨面對自身的一種勇氣,也是對黨政關系重新大膽的思考。但是,無論我們對黨政關系進行怎樣的調整,有一條是不變的,那就是堅持黨的領導始終是我們處理黨政關系的根本前提。

  黨和國家機構此次改革的過程和結果都是由黨領導的。從改革過程來看,為了確保機構改革的順利、高效,黨中央專門成立了機構改革協調小組,并對應成立了紀檢監察、中辦、組織、宣傳等九個專項協調小組,不僅建立了多層次的工作體系和全方位的信息溝通協調渠道,而且系統地梳理現有機構運行中的問題和矛盾,形成了改革任務總臺賬。堅持先立后破、不立不破原則,黨政軍群團的一把手逐級抓好改革方案的貫徹落實,保證整個改革有條不紊地進行。從改革結果來看,全面建立黨組或黨委對國家機構實施歸口管理。從政府機構大變革看,通過機構合并、重組和重新歸類,再造政府機構;從轉變政府職能到加強政府職能,從提高行政效率到提高行政效能,為滿足人民群眾對物質文化生活的更高要求和在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面日益增長的要求奠定基礎。④因此,黨和國家機構改革的核心思想是以人民為中心,著眼于滿足人民群眾對高質量公共服務的新需要,著眼于人民群眾最急最憂最怨的突出問題,著眼于更好保障人民當家作主,著眼于激發人民群眾創新創業活力⑤,全面全方位全過程地調整和更新政府所有的五項職能,從而使之能更加有效地回應人民的要求。

  第一,從加強宏觀調控職能來看,將國家發展與改革委員會的部分執行性的職能分散到其他部門去,如相關經濟統計職能分散到國家統計局,實現了國家發展與改革委員會既“瘦身”又“健身”。

  第二,加強了市場監管職能:統合工商總局、質量技術監督總局和食品藥品監督總局等,組建了超級市場監管總局;建設市縣綜合執法隊伍,強化了執法力量;為了加強金融市場監管,將證監會與保監會合在一起,取消了政策制定權,只賦予其監管權。

  第三,在強化社會管理職能上,為了加強退役軍人社會事務、社會福利管理,組建了退役軍人事務部,既保障了退役軍人的權利,又維護了社會穩定。另外,綜合了13個部門的力量,組建了超級應急管理部,將自然災害、生產安全等類型的突發事件的預防、應急救援和防災減災工作囊括其中。

  第四,從加強公共服務職能來看,組建了國家醫療保障局。國家醫療保障局整合了人力資源和社會保障部的城鎮職工和城鎮居民的基本醫療保險與生育保險職責、國家衛生和計劃生育委員會的新型農村合作醫療職責、國家發展和改革委員會的藥品和醫療服務價格管理職責,以及民政部的醫療救助職責。目前,我國尚未實現全面醫療保險,只有7.7億人加入城鎮基本醫療保險和農村合作醫療保險。因此,可以預判,國家醫療保障局的成立,將有利于進一步完善和統一城鄉居民基本醫療保險制度和大病醫保制度,不斷提高醫療保障水平,也將有利于確保醫保資金合理使用、安全可控,統籌推進醫療、醫保、醫藥“三醫聯動”改革,更好地保障“病有所醫”。

  第五,就加強環境保護職能而言,國家將自然資源與生態環境分開,分別組建了自然資源部和生態環境部,管理自然資源,保護生態環境。如,將國土資源部的職責,國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責,住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責,水利部的水資源調查和確權登記管理職責,農業部的草原資源調查和確權登記管理職責,國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責,國家海洋局的職責,國家測繪地理信息局的職責等進行整合,歸入自然資源部;加大了對自然資源開發利用和保護進行監管,建立了空間規劃體系并監督實施,履行全民所有各類自然資源資產所有者職責,統一調查和確權登記,建立了自然資源有償使用制度,負責測繪和地質勘查行業管理等。與此同時,生態環境部全盤接收了原環保部的職責,整合了國家發改委的應對氣候變化和減排職責,融合了國土資源部的監督防止地下水污染職責和水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護等職責,接管了農業部的監督指導農業面源污染治理職責和國家海洋局的海洋環境保護職責,吸納了國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責。生態環境部的建立,改變了生態破壞和環境污染多頭治理問題,實現了管理對象上的“五個打通”:其一,打通了地上與地下;其二,打通了岸上與水里;其三,打通了陸地和海洋;其四,打通了城市和農村;其五,打通了一氧化碳和二氧化碳,即大氣污染防治和氣候變化應對。⑥

  由此次機構改革,可以發現四個特點。

  第一,再次明確黨和國家關系。有關黨與國家關系一直爭議很多,其中代表性的觀點有兩個:一是黨包含了國家,二是黨融入國家之中。這次機構改革明確黨和國家是兩個政治實體,強調黨是最高的政治領導力量,國家機構包括人大機關、政協機關、行政機關、軍隊機關和事業單位等;黨始終領導國家及國家機關。

  第二,重新理清政府與政府部門之間關系。長期以來學界都將政府等同于行政機關,這是狹義政府?,F在官方更加偏向于將整個政權體系視為政府。2016年時任中紀委書記的王岐山提出,完善國家監督,就是要對包括黨的機關和各類政府機關在內的廣義政府進行監督,這為后續《國家監督法》確定監督對象范圍提供了依據。政府部門實際上是政府的組成部分,此次機構改革主要是調整政府部門。

  第三,重新調整了管理對象與管理部門之間關系。按照管理對象內在邏輯設置管理部門,采用歸類思維將同類事務合并交由一個部門管理,同時區分政府與公民(和企業)之間的管理關系和服務關系。

  第四,重新按照管理流程分配管理職權。此次機構改革對一些重要部門采用了政策制定、政策執行、政策監督分開的辦法,賦予某些部門政策制定權,一些部門擁有政策執行權,還有一些部門專門行使政策監督權等。

  三、國家治理能力再優化

  本輪黨和國家機構改革的目標導向是推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系現代化的核心是治理能力現代化。然而,要實現國家治理能力現代化,需要做到以下幾個方面:一是地方機構改革順利進行,確保地方與中央能夠聯動對接;二是各地區各部門堅決落實了黨中央確定的深化黨和國家機構改革任務,黨委和政府履行了主體責任,做到了敢于負責、敢于碰硬;機構改革的系統性、整體性、協同性增強了,黨政軍群各方面機構改革有機配合了,各項改革相互促進、相得益彰,形成了總體效應⑦;三是黨和國家機關職能得到了優化,實現了機構、職能和人員編制的法制化、制度化和規范化。

  根據黨的十九屆三中全會部署,地方機構改革正按照時間節點啟動,壓茬推進。具體而言,其一,堅決維護黨中央權威和集中統一領導,機構改革上下貫通、有力執行;其二,省級及以下機構要根據賦予的自主權,因地制宜設置機構和配置職能,防止“一刀切”;其三,嚴格各級黨政機構限額管理,強化編制管理剛性約束;其四,著眼于服務方便人民群眾、符合基層事務特點,構建簡約高效的基層管理體制;其五,深化綜合行政執法改革,完善市場監管和執法體制。

  為此,地方黨委正加強對機構改革工作的領導,統籌研究機構改革方案制定和組織實施,將思想政治工作貫穿改革的全過程,保證改革期間各項工作連續穩定。省(***、直轄市)級黨委的職能部門和省級政府的組成部門,總體上將會同黨中央和國務院的機構相對應。在此基礎上,各地可以根據本地經濟社會特點和工作需要因地制宜設置相關機構。地市級政府要在轉變和優化職責上下功夫,即上下級的職責要能打得通、銜接得上。省級和地市級政府都要加大對區縣鄉鎮地方機構改革的指導力度,分類指導,既要有全局的統一性,也要有局部的靈活性,發揮好導向和激勵作用;通過精細管控,把情況和問題摸準摸透,逐一研究解決,避免簡單化、形式化處理,避免機構改革觸礁遇阻。

  如果說,保證地方機構改革順利進行將是此次機構改革的難點,那么,實現機構職能人員的法制化、制度化和規范化,則是改革的最終成果。然而,要斬獲這項最終成果,從長期來看,需要加強國家治理體系的科學化研究,精準測算出國家治理體系的總體構成和合理分布;從短期來看,就是要克服此次機構改革阻力,全面落實機構改革任務,保障機構改革的成效,避免改革觸底反彈,功虧一簣。

  從當前的政治生態和社會氛圍來看,盡管機構改革的情景總體不錯,但是機構改革仍然有不少阻力,改革過程中也還有不少難題。

  首先,機構改革涉及現有結構調整,勢必容易遭到利益集團和黨政機關本身的反對。因為現有機關的系統結構并不僅是幾位公務員的簡單組成,黨和國家機關下屬有事業單位、企業或非政府組織,還有龐大的商業結構附屬在上。以往改革時,往往改了系統上面的領導決策機構,而不改下面的執行機關和國有企業,系統本身并沒有變化;而此次改革,要對整個系統發動變革,人員無處可走,難度極大。

  其次,重組機關文化變革難度大。每個機關都形成了自己特定的政府內部聯系網絡。無論是組織還是組織中的人,都具有一定惰性,均不樂意拆分現有結構,從而避免自己的不適。這也是歷次機構改革啟動難和效果不佳的原因。此次機構合并、業務重組和人員組合力度之大史無前例。但是,它不是簡單的人員換個地方上班,也不是工作人員熟悉新業務和新人員,而是整個組織內部的辦公程序要重新制定、業務流程要重新優化、各種子系統要重新整合和各類人員重新組合,相當于重建一個組織。一般而言,在舊的組織上重建新組織,成員之間、部門之間和機構之間能夠發生物理反應,但是,要達到相互融入的化學反應依然任重道遠。

  再次,機構運行成本降低難度大。機構改革根本目的是降低運行成本,提高組織運作效率。降低運行成本的基本方法是精簡人員和提高人均工作量。然而,由于長期的機關慣性和惰性,要提高人均工作量是非常困難的,于是,機關常常采用購買公共服務的辦法,轉移工作業務到事業單位或非政府組織,造成即使精簡了人員也不能帶來運行成本的下降。提高組織運作效率的根本出路在于減少流程和減少權力,從過去幾年開展的放管服改革來看,已經減少了許多審批事項和審批環節,“一站式服務”“一個窗口受理”以及“最多跑一次”等改革舉措正在不斷地提高政務服務的效率,但并不一定減少機關內部管理流程。

  最后,人員消化分流難度大。精簡出來的人員安排依然是改革面臨的最大挑戰。根據三定(定職能、定機構、定編制)原則,機構改革勢必造成職位減少、職級減少和崗位減少,部分工作人員必須分流出機關。這恰恰是每次機構所遭遇到的最大困難。在歷次機構改革過程中,采用了提前退休、內部退休、資助進修學習、轉崗、自主擇業和貨幣補貼等方式安置分流人員,減少改革阻力。但是,這些措施效果并不明顯,時常造成行政成本上升,甚至增加了社會不穩定因素。

  然而,就黨和國家治理體系的“健身”而言,關鍵在于提升大國治理的信息化能力。機構少,管理事務綜合性強,而政務服務要更方便、公共服務要更多樣,這都要借助信息化和大數據技術才能實現。因此,信息化能力建設應在黨和國家機構改革之前,又應在黨和國家治理體系和治理能力現代化之內。多年來,黨和國家通過“網格化工程”“天網工程”和“雪亮工程”等多項信息化工程,不僅增強了信息設施設備基礎,而且強化了基層信息采集、分析和處理能力;正在打破“信息孤島”,明確各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程,加快推進部門政務信息聯通共用。⑧但是,如何將龐大的互聯網相互聯結、海量數據相互關聯、信息技術與人才相互匹配,仍然是當下遇到的軟硬件難題,仍需重大突破。一旦突破,黨和國家治理體系現代化和治理能力現代化就有了深厚的技術、制度和人才基礎。

  回觀過往,機構改革過程中有三個重要議題始終環繞其中,即黨政關系、職能轉變和行政成本(包括時間成本與經濟成本)。俯視當下,瘦身是減少機構和人員,轉身是職能轉變,強身是增強職能,健身是既調職能又變身,而支撐機構“健身”的基礎條件是社會生活互聯網化和政務工作信息化。

 ?、訇愊#骸渡罨h和國家機構改革是加強黨的長期執政能力建設的必然要求》,載《人民日報》,2018-03-15。

 ?、诙⊙ο椋骸渡罨h和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求》,載《人民日報》,2018-03-12。

 ?、埸S坤明:《建設總攬全局協調各方的黨的領導體系》,載《人民日報》,2018-03-17。

 ?、軛顣远桑骸稑嫿ㄏ到y完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系》,載《人民日報》,2018-03-14。

 ?、莨曠骸秷猿忠匀嗣駷橹行耐七M黨和國家機構改革》,載《人民日報》,2018-03-16。

 ?、蘩罡山埽骸渡鷳B環境部有“五個打通”把分散的職責統一》,人民網,2018-03-17/2018-07-20,http://env.people.com.cn/n1/2018/0317/c1010-29873503.html。

 ?、邉ⅩQ:《深化黨和國家機構改革是一場深刻變革》,載《人民日報》,2018-03-13。

 ?、嗤鯐詴煟骸秷猿謨灮瘏f同高效推進黨和國家機構改革》,載《人民日報》,2018-03-19。

作者簡介

姓名:李瑞昌 工作單位:復旦大學國際關系與公共事務學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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